《关于完善人民陪审员制度的决定》是全国人大出台的我国第一部关于人民陪审员制度的单行法律，2004年8月公布实施，引起了社会各界的关注和反响。为保障和规范人民陪审员参加审判活动，最高院在公布了《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》，又实施了人民陪审员“倍增”计划，推动人民陪审制度不断走向深入。 

《人民陪审员制度改革试点方案》经中央深改组批准，全国人大《决定》授权， 2015年5月全国50个法院开始了新一轮人民陪审员制度改革试点。按照中央改革精神和最高院、司法部出台《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》、省院制定《实施方案》，华阴法院以中央顶层设计为依托，以推进司法民主、提升司法公信为目标，率先完成人民陪审员选任工作后，积极开展人民陪审员培训和参审试点工作。我们结合实际出台了《人民陪审员培训、管理、使用、考核办法（试行）》和《人民陪审员参审工作操作规程》等系列制度规范，并依照省院要求开展人民陪审员参审示范庭和开庭观摩等活动，完善华阴市人民陪审员责任清单、人民陪审员履职保障若干规定，制作了示范庭操作脚本，等等，在探索人民陪审员参审规则和大合议庭审理案件、事实与法律审相分离等参审机制方面做了一些有益探索。 

本文试图结合人民陪审员制度设计，就当前人民陪审员参审实况进行分析，从法治的视角对焦人民陪审员参审中实际存在的问题，寻求解决对策，为建设中国特色的社会主义司法制度提供参考。 

一、人民陪审员参与司法审判的正能量。 人民陪审员制度是中国的社会主义民主政治制度，也是一项具有中国特色的社会主义司法制度，是实现人民当家作主和依法治国有机结合的重要途径。 1、人民陪审员制度的目的在于推进司法民主，促进司法公正，保障人民有序参与司法。2、人民陪审员在社会矛盾化解方面有独特的优势，人民陪审员参与司法审判，能够统筹兼顾法律原则和群众认知，将“民间智慧”引入司法，发挥人民群众在解决社会纠纷中的助力作用，形成社会矛盾化解的强大合力。3、人民陪审员参与司法审判有利于拓展社会公众对司法活动的认知范围，提高审判工作的透明度，促进审判公开原则的落实。 人民陪审员通过参与司法审判，发挥人民陪审员制度的功能作用，最大限度地遏制危害司法公正的消极腐败现象滋长蔓延，使司法权运作置于阳光之下，提高司法权威和司法公信力。 

二、司法实践中人民陪审员参审制度存在的主要问题 1、陪审员参与司法审判主观积极性普遍不足。方案以“海选”方式产生陪审员，选任陪审员随机方式参审、范围广泛，新选任的人民陪审员来源广但层次不一，且改变了原来单位推荐和个人自荐等能体现自愿自觉意志的方式，这与当前依法治国的进程和司法实践实际有一定距离。新选任的人民陪审员参与、参审积极性普遍不足，存在着主观不愿和客观不能的问题，较大地制约了法院司法审判的效率效果。 2、人民陪审员参审环境有待改善。“应景式”陪审员仍然存在，“陪而不审”未能消除。人民陪审员作为非职业法官，代表人民参与审理案件。在现实中陪审员参审环境不够成熟、各项规则不够完善、工作机制不够规范,许多陪审员不参与庭前阅卷；个别人民陪审员不能按时参加庭审和合议，在案件评议中表决时随声附和，“合而不议”现象依然存在，人民陪审员制度设计初衷难于实现。目前仍有一些法院适用陪审制仅是为了满足普通程序的形式要求，以从客观上缓和法院案多人少的矛盾，减轻法官办案压力，这与陪审员制度设计的目标相背离，但在法院受理案件呈井喷状的现实面前确实不可避免。学界对人民陪审员应否阅卷仍存在不同声音，实务中要求承办法官来引导保障人民陪审员正确行使参审权利难于实现。 3、人民陪审员参审效果不彰。法律赋予人民陪审员与法官有同等的独立审判权，在实践中基本形成共识，但在新规则中要求事实审与法律审分离，认识、操作、表决方法等制度预设缺少科学的机制，制度未能在实践中得到落实。人民陪审员在案件审理中发表独立见解还不普遍， 特别是一些疑难案件中，人民陪审员依赖法官现象仍然存在。大合议机制的探索力求实现法官与陪审员的权力分治，实践中却未能真正起到保障陪审员独立发表见解的作用。 另外，人民陪审员参审形式多于实质，队伍管理缺乏有效办法。人民陪审员都是非法律职业者，来自于社会各阶层，法律虽然在事实认定方面赋予其与职业法官有平等的评议和表决权，但因自身缺乏法律知识，法院对陪审员管理和培训措施有待探索规范，试点中形式主义依然存在。 

三、制约人民陪审员参审机制实效的原因分析 1、随机参审注重了随机性，但增加了法院法官工作成本。随机抽选陪审员参加庭审，往往使得案件审理的变数增大，许多案件中开庭时间和合议庭组成人员本已定好，但是由于陪审员因工作或其他原因无法参与庭审，法院不得不临时变更。但是此种变更涉及司法程序及司法程序和法院内部程序问题。法律程序上操作有难度，效果与成本不成比例，面对复杂的程序和繁重的工作量，法官与人民陪审员均存在主观积极性不高问题。 2、陪审员的“草根性”决定了形式主义不可避免。人民陪审员不是法官，没有经过专业的训练，只是按法律规定而参与司法审判。大多数陪审员并不会完成庭前阅卷，因对案件不了解，对原、被告双方没有问题发问，庭审后对案件也无法形成自己的观点；人民陪审员虽然享有独立地位，拥有对事实认定的表决权和对法律适用建议权，但他们往往信服于法官的专业知识，从而在评议和表决过程中遵从法官意志，在案件评议表决时随声附和，使合议变成了“合而不议”；要求陪审员实质参审、评议、包括随时保证正常庭审并不现实。法院考核中对陪审制适用率的一些不合理要求，致使基层案件参审普遍使用陪审员，形式居多，达不到发挥陪审员制度的作用。 3、人民陪审员缺乏必要的责任意识。由于人民陪审员法律知识和素质不一，缺乏相应的法律知识，参审能力有限。因试点中不再以职业法官的标准衡量陪审员工作，而是更多引入民意和一般价值，现实中部分人民陪审员达不到职业法官的业务技能和要求，特别是对于一些疑难案件，陪审员只能凭感情去衡量心中的天平，这就与法官注重“以事实为依据，以法律为准绳”的判案标准相背离。由一名法官和两名陪审员组成合议庭的情况在基层法院比较多，陪审员参审案件应定位于程序正义和实体真实；“事实审与法律审相分离”不能精确体现人民陪审员参审职权改革的内容，实务中难于形成共识；在三人组成的合议庭中法官将会有很大压力，当出现多数陪审员和少数法官意见相左时，按照少数服从多数的原则，案件的认定处理结果最终采用陪审员的意见，而人民陪审员囿于有限的法律知识，如果他们固执己见，就可能认定事实错误，导致“法律的滥用”。 4、人民陪审员权利行使缺乏有效的激励机制。普通公民没有深刻认识到人民陪审员的神圣使命和重要性，部分陪审员不明确自己的权利和义务；人民陪审员何时介入审判工作，如何阅卷，庭审中怎样发问，合议时怎样参与表决等问题在陪审员心中并无确切答案，保障陪审员正常参审的环境缺失。如果法官怠于行使引导权，则陪审员权利就难于得到保障。人民陪审员该不该承担错案责任？应该承担怎样的责任未有具体规定，结果造成陪审员拥有的权利与身负的责任完全不对等。缺乏区别有效的激励机制，也是制约陪审员作用发挥的重要因素。 

四、当前陪审员参审中存在问题的解决对策 法治意谓以法而治或依法而治,是人类社会进步与文明的标志。中央提出全面依法治国基本方略,加快建设社会主义法治国家。在推进我国法治化的进程中,需要大力培育全社会公民的法律意识,普及依法办事的理念和习惯,而要达到这样一种社会共识和良好的法治环境,信仰法治、忠于法律对法官群体（包括人民陪审员群体）来说是最重要的一种职业精神,视法治为一种神圣的职业理想,奉行法律至上,忠实法律职责,推进法治进程。 

人民陪审员制度是中国特色社会主义民主制度在司法领域的生动实践。我国的人民陪审员参与审理案件在程序上、形式上等都未形成规范的模式,我们探索在审判实践中规范人民陪审员随机抽取参审案件，通知变更，庭前阅卷、庭审发问、合议引导、独立发表意见，裁判文书署名会签等做了规定，并对陪审员参与调解、重大案件听证及大合议庭制等进行积极尝试，针对改革试点和审判实务中存在的问题，提出以下建议： 

1、在推进陪审员参审选任的广泛性、随机性工作中，应采取灵活多样方式。人民陪审员履行的是法律职责，因此考虑人民陪审员的广泛性和代表性同时，也应考虑我国国情，在选任和随机参审上不宜整齐划一，可根据实际，采取随机抽选与组织推荐、个人自荐相结合形式，从不同职业的人员中选任人民陪审员；依据法院工作特点，采取灵活的办法达到随机参审的目标。优化人民陪审员的整体结构，对于地域差别或民族不同、妇女代表根据实际作出相应的具体规定，不能一味的求高、创新。 

2、调整随机参审选任与管理模式。人民陪审员制度是一项国家制度，在管理上建议走“司法行政机关选任，人大任命，法院使用”路子,按照人大代表五年一届的模式规定任期，一并选任。在参审管理上，随机参审与指定参审结合，司法行政机关与法院沟通协调，解决陪审员参审管理中的问题；加强对陪审员的考核，定期公布陪审员的工作数据，并向相关单位通报陪审员的考核结果；健全完善人民陪审员的进入和退出机制，考核管理及激励奖惩机制。 

3、完善参审制度的程序规则，提高人民陪审员参审效率。广泛和不做抑制的大范围参审案件只会徒增诉讼成本，也起不到人民监督的效果。合理界定陪审员参审案件范围，宽严有度且符合实际，体现司法透明兼顾司法效率;允许当事人申请陪审员参审与法院依职权启动陪审员参审案件相结合，规范陪审员参审程序和参审保障，体现司法民主和陪审员的人民监督。 

4、大合议庭制度探索应局限于疑难复杂和群众关注度高的案件，针对大合议庭制可制定专门规定，在审理案件类型、操作模式、合议规程、签署规范等方面提供定式，保障大合议庭制度的规范运作。在事实与法律审相分离上不宜一刀切，区分案件类型、案件影响、参审模式等，通过构建差别化参审职权配置，使陪审制度的价值和功能得到充分发挥，把握好以案件事实问题清单为主线，贯穿合议庭模式、庭前准备、庭审程序、合议评议、裁判文书制作整个诉讼过程。 

5、保障人民陪审员正常履职环境。从树立司法公信力出发，进一步规范工作程序、完善机制，从参审环境、履职保障、报酬待遇、职业责任等方面，保障人民陪审员依法、有效地行使参审职权，为人民陪审员参与司法审判提供履职保障。 

6、建立监督激励机制，提高人民陪审员责任意识。权利义务对等是提高人民陪审员规范参审的必须，应明确陪审员参与案件审理时的权利义务，特别是要明确陪审员参与审理案件的责任，使人民陪审员做到对人民负责和对法律负责统一;建立区别有效的陪审激励机制，从而使人民陪审员对参审工作保持高度的责任意识，以高度的职业尊荣，完成工作使命。 在依法治国的背景下，树立司法权威，维护司法公信是当前司法工作的主要任务。人民陪审员有序参与司法审判，监督和保障阳关司法正是改革应有之义，人民陪审制度的探索围绕“司法公开、司法民主”主题逐步推开，有利于推进“让人民群众在每一个具体司法案件都感受公平正义”目标的实现。